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专家观点
视点 | 高帆:农业农村优先发展:为何优先、如何优先?

 

本文以《农业农村优先发展符合新时代需要》为题刊发于《社会科学报》201867日第二版。

 

 

改革开放40年以来,伴随着经济总量的快速增长和经济结构的持续转化,我国工农、城乡关系也呈现出动态调整的显著特征。经历了从农业农村率先改革、到农村要素大规模外流、再到城镇化加速和新型城镇化命题的提出,现阶段我国的工农、城乡关系又站到新的历史起点,并需做出新的方位判断和路径选择。党的十九大报告和2018年中央一号文件明确提出要坚持农业农村优先发展,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。这意味着农业农村优先发展已经成为新时代我国构建新型城乡关系的基本命题。区别于以往农业、农村和农民问题的分散表述,农业农村优先发展将农业和农村直接链接,这体现出对三农问题相互叠加、彼此交织特征的回应。另外,农业农村优先发展与此前的城镇化、新型城镇化甚至城乡一体化表述也有差别,它凸显了农业农村发展在现代化进程中的“短板”特征以及重要程度“升格”。

在改革开放已经推进到40年的特定时期,我国强调农业农村优先发展具有现代化新征程需要从农业农村再起步的意味,而这个命题的提出显然有着突出的实践逻辑。1978年以来,我国在全球范围内创造了经济持续高速增长的“奇迹”,然而,经济高速增长却蕴藏并累积着一系列的结构性问题,这些问题表现在城乡之间、产业之间、区域之间、要素投入与要素组合效率之间、经济增长与生态环境之间等等。结构性问题在某种程度上已成为拖累我国现代化进程的突出问题,正是基于这种背景,党的十九大报告不仅做出中国特色社会主义进入新时代的重大判断,而且明确提出新时代背景下,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。在新的社会主要矛盾中,人民“美好生活的需要”相对于此前的“物质文化生活需要”内涵更为丰富,层次更为多样;“不平衡不充分发展”相对于此前的“落后的社会生产”则更体现出对结构性问题的回应,更加强调对持续协调、共同富裕等目标的追求。

从解决新的社会主要矛盾出发,我国需要将农业农村发展放在“优先”位置。这主要是因为:第一,农业安全是我国开展现代化各项事业的基础,而人民日益增长的“美好生活需要”意味着我国的农业安全包括数量安全、品质安全以及产业链安全三个递进的层次,其中,品质安全强调农业的健康营养、多样态性、多功能性、产业融合等特征,产业链安全则更强调农业的研发能力、生产效率、营销网络、品牌推广以及国际竞争力。我国当前已较好地解决了数量意义的农业安全,但品质和产业链意义的农业安全仍是我国国民经济发展亟待回应的短板部分。第二,改革开放之后,我国农村劳动力的非农化转移提高了农民工资性收入、农村内部的土地流转和产业结构变迁则提高了农民经营性收入,2009-2017年我国城乡收入差距呈现出持续收敛态势。然而,现阶段我国城乡公共产品配置仍存在显著落差,农民的职业、收入、消费分化特征渐趋严重,农业经营者的年龄、能力结构正在发生深刻转变,农民融入城市因身份属性普遍面临较高的壁垒,部分农村地区则出现了较为突出的“空心化”趋势,这些意味着城乡居民并未相对均等地获取“增长红利”。最后,考虑到我国要在2035年基本实现现代化、并在本世纪中叶建成社会主义现代化强国,则农业农村优先发展就不是一个单纯的工农、城乡关系命题,它实际构成了我国推进整个现代化进程的重要支撑和基础领域。从现代化进程的宏大主题出发,现阶段我国农业农村发展的短板特征不仅表现在产业、收入、社会保障等方面,而且表现在生态、文化、社会治理等方面,例如:农村面源污染已构成我国生态环境保护需要直面的重大挑战,“空心化”农村的社会治理和文化传承也面临着许多崭新课题。对照现代化的目标取向,农业农村优先发展能够有效舒缓我国面临的多重结构性问题,有助于推进经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”建设,有助于通过收入分配改善、市场需求拓展等驱动经济创新,并为全体人民基本实现共同富裕提供强大推动力。

显而易见,新时代我国提出农业农村优先发展命题具有深刻的实践背景,我国只有在新的历史方位下突破农业农村发展的关口,才有可能获得后续现代化进程的坚实基础和动力源泉。问题的关键是如何才能导致该命题从理念转为实际的执行力?我国农业农村优先发展在实施中面临着两个至关重要的特征事实:一是农业农村具有系统性和动态性特征。从截面角度看,农业、农村和农民分别标度了城乡关系的产业、区域和群体特征,这三者在相互交织中形成了城乡经济、政治、文化、社会、生态等多个维度,且不同地区的农业农村发展也存在显著的差异性。从时序角度看,农业、农村和农民都具有演化特征,特别是,现阶段的农民因要素流转已不再是承包土地且使用土地这种单一类型,农村土地、劳动力和资本已形成了多种类型的组合方式。系统性和动态性特征意味着农业农村优先发展既是一个发展理念问题,也是一个科学专业、并需要进行对象甄别和方案比较的复杂技术问题。二是我国正处在市场化体制转型阶段。1978年以来的市场化改革深刻地改变了我国的经济社会格局,现阶段我国仍处在建立社会主义市场经济的进程之中。体制转型特征意味着:一方面,企业和居民等微观主体已经成为我国资源配置的主要力量,农业农村优先发展不能采用政府单向度的强制性举措,在城乡要素和商品流动性增强的背景下,政府强制地“优先”发展某个领域往往会扭曲市场的资源优化配置功能。另一方面,体制转型还意味着政府的经济职能转变,从城乡关系的角度看,政府在产权界定、市场秩序维持、基础设施建设等公共产品领域仍需发挥作用,且不同层级政府的理念、目标和政策执行的耦合性问题也值得关注。正是导源于农业农村的系统性动态性特征、以及市场化体制转型特征,我国农业农村优先发展就不可能一蹴而就、一步到位、一马平川,它必定是一个长期的、渐进性、系统的、甚至带有试错和波动特征的过程。

从政策实施的角度看,我国实施农业农村优先发展已经具备了诸多有利条件,例如,我国在现代化进程中突出了创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念,且强调经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段;我国持续高速增长显著增强了国家的经济实力和财政资源动员能力,2017年我国GDP总量和一般公共预算收入已分别达到82.7万亿元和17.3万亿元;伴随着国民经济的持续发展,农业产值和农村人口占比呈现出显著下降态势,2017年我国第一产业产值占比和农村常住人口占比分别降至7.9%41.5%。综合考虑上述背景和条件,我国实施农业农村优先发展应考虑如下思路和方案:

一是促使农业农村优先发展与新型城镇化有机结合,不能将农业农村优先发展与新型城镇化对立起来。农业农村发展通过商品交易、要素配置、信息流动等与城镇化相关联,在某种程度上农业农村发展就是新型城镇化过程。如果说此前的城镇化伴随着农村资源的大规模、单向度外流以及城乡要素交易的定价扭曲,那么农业农村优先发展强调的是对这种格局产生的制度成因进行“矫正”。据此,我国需要加快城乡土地、劳动力和资本等要素的市场化进程,促使“价格”能够相对精准地反映要素稀缺程度,这是一个市场在城乡要素配置中起决定性作用的过程,也是一个农业农村优先发展和新型城镇化协调推进的过程。

二是立足于城乡存在二元社会结构的特征事实,加快推进城乡基本公共服务均等化进程。除了推动要素市场化改革以“矫正”城乡要素交换关系之外,在农业农村优先发展中,政府还应正视城乡在基本医疗、基本教育、基本养老等领域的制度落差,依靠城市户籍门槛有序放开和加大农村基本社会保障供给力度,逐步缩减城乡户籍制度的社会保障差距,将农业农村的基本公共服务建设放置在社会保障资源配置的更突出位置。就此而言,农业农村优先发展集中体现为政府通过完善基本公共服务、社会保障资源的配置体系,更加凸显农业农村的基本公共服务供给力度,以此回应基本公共服务的普惠性质、托底功能,为城乡之间的要素组合效率提高和增长成果均等化分享提供前置条件。

三是在全国基本制度安排的基础上,允许并鼓励不同地区探索适合本地特征的农业农村优先发展方案。我国是一个人口和地理规模举世罕见的发展中国家,不同地域之间的发展落差较为突出。改革开放以来,我国不同地区的农业农村发展也具有显著的差异性,例如,大城市近郊的农业往往具有鲜明的产业融合特征,农村居民对工资性收入的依赖也高于其他地区。农业空间发展的差异性与农村内部的农民分化相互叠加,导致我国既需要形成具有一般性的农业农村发展政策(例如:农村土地“三权分置”政策安排),也需要鼓励不同地区因地制宜探索契合本地特征的农业农村发展政策。不同地区的农业应有多样化的产业形态和空间分布,不同农村地区的土地流转、经营主体也应具有差别性,促使各地自主开展农业农村发展实验要比将单一方案强制推广到全国更为关键。

四是农业农村优先发展是地方政府面临的新命题,实施该战略应高度关注地方政府的激励相容问题。改革开放以来,地方政府的行为选择对我国的经济发展起到了重大作用,新时代我国实施农业农村优先发展,这导致地方政府目标函数和约束条件出现了变化。特别是,城乡要素市场化意味着地方政府干预要素配置的空间变小了,城乡基本公共服务均等化则意味着地方政府公共产品供给的责任变大了,此外,城乡要素和商品的频繁流动也为地方政府的社会治理能力提出了更高要求。农业农村优先发展需要我国针对地方政府形成契合高质量发展的指标体系、考核体系,需要通过财政管理体系完善提高地方政府财权-事权的匹配程度,也需要不断探索城乡和地域之间的社会保障接转方式,以使属地化的行政管理方式更能适应流动性的城乡社会实践。

 

本文是作者主持的国家社会科学基金重大项目《全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究》(项目编号:17ZDA066)的阶段性成果。